Kỳ 2: Quyền sử dụng khu vực biển - Khơi thông nguồn lực phát triển

Xác lập rõ quyền sử dụng nhưng không tư hữu hóa biển

Trong quá trình khai thác, sử dụng biển, một trong những vấn đề cần được làm rõ là quyền sử dụng khu vực biển của tổ chức, cá nhân được Nhà nước xác lập, ghi nhận bằng hình thức nào; phạm vi đến đâu, thời hạn bao lâu và đi kèm những nghĩa vụ gì.

Đây là vấn đề có ý nghĩa trực tiếp đối với sự ổn định của hoạt động đầu tư, sản xuất, kinh doanh trên biển. Khi quyền sử dụng chưa được ghi nhận đầy đủ, việc xác định tài sản, huy động vốn, chuyển giao dự án hoặc xử lý những biến động phát sinh trong quá trình sử dụng cũng gặp những giới hạn nhất định.

Theo Tờ trình số 9610/TTr-BNNMT ngày 20/8/2026 của Bộ Nông nghiệp và Môi trường, pháp luật hiện hành chưa xác lập đầy đủ quyền, nghĩa vụ và cơ chế thực hiện các giao dịch liên quan đến quyền sử dụng khu vực biển; chưa tạo được nền tảng pháp lý ổn định để khai thác hiệu quả giá trị kinh tế của quyền sử dụng này.

Tờ trình cho biết, đến hết năm 2025, cấp Trung ương đã giao khu vực biển với tổng diện tích 376.777,921 ha, thu hơn 1.690 tỷ đồng tiền sử dụng khu vực biển. Tại địa phương, hàng nghìn khu vực biển đã được giao cho các mục đích khác nhau. Tuy nhiên, cơ quan soạn thảo đánh giá kết quả này vẫn còn khiêm tốn so với tiềm năng, lợi thế của không gian biển.

Một trong những nguyên nhân được Tờ trình chỉ ra là các nội dung về chuyển nhượng, cho thuê, góp vốn, thế chấp quyền sử dụng khu vực biển và tài sản gắn liền với khu vực biển chưa được quy định đầy đủ ở cấp luật. Khoảng trống này hạn chế khả năng huy động vốn, chuyển giao dự án, khai thác giá trị của quyền sử dụng và xử lý những quan hệ phát sinh trong thực tiễn.

Để hoàn thiện cơ sở pháp lý, Điều 24 của dự thảo quy định Nhà nước xác lập, ghi nhận quyền sử dụng khu vực biển của tổ chức, cá nhân bằng ba hình thức: giao khu vực biển, cho thuê khu vực biển và xác nhận đăng ký sử dụng khu vực biển.

Giao khu vực biển là việc cơ quan nhà nước hoặc người có thẩm quyền quyết định cho tổ chức, cá nhân sử dụng một khu vực xác định trong khoảng thời gian nhất định để khai thác, sử dụng tài nguyên, không gian biển trong vùng nội thủy, lãnh hải của Việt Nam.

Cho thuê khu vực biển cũng được thực hiện trong vùng nội thủy, lãnh hải, nhưng quyền sử dụng được xác lập thông qua hợp đồng thuê giữa cơ quan có thẩm quyền với tổ chức, cá nhân.

Đăng ký sử dụng khu vực biển áp dụng đối với tổ chức, cá nhân khai thác, sử dụng tài nguyên trong vùng đặc quyền kinh tế, thềm lục địa của Việt Nam. Chủ thể phải đăng ký với cơ quan có thẩm quyền về vị trí, phạm vi, diện tích, mục đích, nội dung hoạt động và thời hạn sử dụng.

Theo dự thảo, việc đăng ký sử dụng khu vực biển không được cản trở không chính đáng các quyền hợp pháp của quốc gia khác trong vùng đặc quyền kinh tế và thềm lục địa theo Công ước của Liên hợp quốc về Luật Biển năm 1982.

Ba hình thức trên được phân định theo tính chất hoạt động, phạm vi vùng biển và nhu cầu sử dụng. Đó là: (1) Giao khu vực biển được xem xét đối với hoạt động nuôi trồng thủy sản; khai thác khoáng sản; dự án khu sản xuất, kinh doanh, dịch vụ tập trung; trung tâm năng lượng; dự án có cảng biển, công trình hàng hải, công trình năng lượng tái tạo, đảo nhân tạo, cầu vượt biển, hầm dưới biển và một số hoạt động ổn định, lâu dài có công trình xây dựng. (2) Cho thuê khu vực biển được áp dụng đối với hoạt động nghiên cứu khoa học, đo đạc, quan trắc, điều tra, thăm dò, khảo sát; sử dụng chung khu vực biển trong một số trường hợp và những hoạt động không thuộc nhóm được giao hoặc khi chủ thể có nhu cầu lựa chọn hình thức thuê.

Dự thảo cũng xác định một số hoạt động không phải thực hiện thủ tục giao, cho thuê, đăng ký sử dụng khu vực biển. Điều 25 liệt kê các hoạt động phục vụ quốc phòng, an ninh, đối ngoại, bảo vệ chủ quyền; khai thác thủy sản; ứng phó thiên tai, sự cố môi trường; một số hoạt động nghiên cứu khoa học, điều tra cơ bản; bảo vệ, tái tạo nguồn lợi thủy sản; dầu khí; hàng hải phục vụ lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng; xây dựng công trình phòng, chống thiên tai; thu dọn công trình, lấn biển và một số hoạt động đặc thù khác.

Không phải thực hiện thủ tục xác lập quyền không đồng nghĩa với việc được miễn các yêu cầu quản lý. Theo dự thảo Luật, các hoạt động này vẫn phải phù hợp với quy hoạch; bảo đảm quốc phòng, an ninh, chủ quyền, trật tự, an toàn trên biển; bảo vệ tài nguyên, môi trường, hệ sinh thái, nguồn lợi thủy sản, di sản văn hóa và không cản trở hoạt động hợp pháp của chủ thể khác.

Một số trường hợp còn phải cung cấp thông tin cho cơ quan có thẩm quyền để cập nhật vào hồ sơ hải chính và Cơ sở dữ liệu quốc gia về tài nguyên, môi trường biển và hải đảo.

Điểm mới đáng chú ý là dự thảo bổ sung Giấy chứng nhận quyền sử dụng khu vực biển và hồ sơ hải chính. Theo Điều 31, tổ chức, cá nhân được giao hoặc cho thuê khu vực biển được cơ quan có thẩm quyền đồng thời cấp Giấy chứng nhận. Văn bản này ghi nhận vị trí, tọa độ, ranh giới, diện tích, độ sâu, độ cao, mục đích, thời hạn sử dụng và tài sản gắn liền với khu vực biển, nếu có.

Tuy nhiên, phạm vi pháp lý của Giấy chứng nhận được giới hạn rõ. Khoản 22 Điều 3 xác định đây là chứng thư để Nhà nước xác nhận quyền sử dụng khu vực biển, không phải chứng thư sở hữu vùng biển, vùng nước hoặc tài nguyên biển; không thay thế đăng ký tài sản, quyết định giao tài sản công, công bố cảng, luồng hoặc giấy phép chuyên ngành.

Điều 31 tiếp tục khẳng định việc cấp Giấy chứng nhận không làm thay đổi chế độ pháp lý của các vùng biển Việt Nam và không thay thế giấy phép, quyết định hoặc văn bản cho phép theo pháp luật có liên quan.

Như vậy, Giấy chứng nhận có vai trò xác định rõ phạm vi và tình trạng pháp lý của quyền sử dụng, nhưng không thể được hiểu như một hình thức công nhận quyền sở hữu đối với biển. Biển, vùng nước, đáy biển và tài nguyên biển vẫn được quản lý theo Hiến pháp, Luật Biển Việt Nam và pháp luật có liên quan.

Cùng với Giấy chứng nhận, hồ sơ hải chính được xây dựng để ghi nhận, theo dõi và cập nhật thông tin đến từng khu vực biển. Hồ sơ phải bảo đảm thống nhất giữa thông tin pháp lý, thông tin không gian, hiện trạng quản lý, sử dụng, tài sản gắn liền và những biến động phát sinh.

Tại Hội thảo quốc gia “Hoàn thiện thể chế, chính sách thúc đẩy phát triển kinh tế biển bền vững” ngày 5/6/2026, đại diện Hiệp hội Nuôi biển Việt Nam nhìn nhận và cho rằng, việc nghiên cứu bổ sung Giấy chứng nhận và hồ sơ hải chính là nội dung quan trọng đối với các hộ nuôi biển đã được địa phương giao mặt nước nhưng cần có cơ chế xác lập quyền sử dụng rõ ràng hơn. Khi quyền được ghi nhận và có cơ chế bảo hiểm phù hợp, người dân sẽ có thêm cơ sở để yên tâm đầu tư dài hạn.

Có thể thấy, Giấy chứng nhận giúp xác định quyền của từng chủ thể, còn hồ sơ hải chính tạo cơ sở để Nhà nước theo dõi toàn bộ quá trình sử dụng. Hai công cụ này bổ trợ cho nhau, góp phần tăng tính công khai, minh bạch và hạn chế sự thiếu thống nhất giữa hồ sơ pháp lý với hiện trạng sử dụng.

Đưa quyền sử dụng vào giao dịch trong những giới hạn chặt chẽ

Một trong những đổi mới được quan tâm là dự thảo cho phép thực hiện các giao dịch liên quan đến quyền sử dụng khu vực biển. Tuy nhiên, phạm vi quyền không giống nhau đối với mọi hình thức sử dụng. 

Theo Điều 33, tổ chức, cá nhân được giao, cho thuê hoặc đăng ký sử dụng khu vực biển có các quyền chung như sử dụng đúng nội dung đã được xác lập; hưởng thành quả lao động, kết quả đầu tư hợp pháp; sở hữu tài sản gắn liền được hình thành hợp pháp; được Nhà nước bảo hộ quyền và lợi ích; được xem xét bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi trong trường hợp đáp ứng điều kiện.

Tổ chức, cá nhân được giao khu vực biển hoặc được thuê và nộp tiền sử dụng biển một lần cho toàn bộ thời gian thuê có thể chuyển nhượng, góp vốn, thế chấp quyền sử dụng khu vực biển và tài sản gắn liền khi đáp ứng các điều kiện của dự thảo và pháp luật liên quan. Chủ thể được giao khu vực biển còn có quyền cho thuê lại.

Đối với trường hợp thuê khu vực biển và nộp tiền hằng năm, tổ chức, cá nhân có thể chuyển nhượng, góp vốn, thế chấp tài sản hợp pháp gắn liền với khu vực biển nhưng không được thực hiện các giao dịch đó bằng chính quyền sử dụng khu vực biển.

Tổ chức, cá nhân đăng ký sử dụng khu vực biển không được cấp Giấy chứng nhận; không được chuyển nhượng, cho thuê lại, góp vốn hoặc thế chấp quyền sử dụng khu vực biển. Họ chỉ được thực hiện giao dịch đối với tài sản gắn liền khi đáp ứng điều kiện.

Sự phân định này cho thấy dự thảo không trao quyền giao dịch một cách đồng loạt. Phạm vi quyền phụ thuộc vào hình thức xác lập quyền và phương thức thực hiện nghĩa vụ tài chính với Nhà nước.

Theo các Điều 34, 35 và 36, quyền sử dụng khu vực biển chỉ được đưa vào giao dịch khi đã được xác lập hợp pháp, được cấp Giấy chứng nhận, còn thời hạn, không có tranh chấp, không bị kê biên và chủ thể đã hoàn thành nghĩa vụ tài chính đến thời điểm giao dịch.

Việc chuyển nhượng, cho thuê lại hoặc góp vốn không được làm thay đổi mục đích, vị trí, ranh giới, diện tích, độ sâu, độ cao, thời hạn và điều kiện sử dụng, trừ trường hợp được cơ quan có thẩm quyền chấp thuận. Bên nhận phải thuộc đối tượng và đáp ứng đầy đủ điều kiện sử dụng khu vực biển.

Các giao dịch phải được lập thành văn bản. Việc chuyển nhượng, cho thuê lại, góp vốn phải được cơ quan nhà nước có thẩm quyền chấp thuận hoặc đăng ký biến động theo từng trường hợp. Bên nhận chỉ phát sinh quyền sau khi việc thay đổi chủ thể được cơ quan có thẩm quyền xác lập, ghi nhận.

Dự thảo còn quy định việc chuyển nhượng dự án đầu tư hoặc chuyển quyền sở hữu tài sản gắn liền với khu vực biển không đồng thời làm chuyển giao quyền sử dụng khu vực biển. Bên nhận dự án hoặc tài sản chỉ được sử dụng khu vực biển khi đáp ứng điều kiện và được cơ quan có thẩm quyền ghi nhận.

Đây là giới hạn quan trọng, bảo đảm việc chuyển giao dự án hoặc tài sản không trở thành con đường tự động chuyển quyền sử dụng khu vực biển nằm ngoài sự quản lý của Nhà nước.

Đối với khu vực hoặc dự án có ảnh hưởng đến quốc phòng, an ninh, đối ngoại, chủ quyền, quyền chủ quyền, quyền tài phán và lợi ích quốc gia, dự thảo thiết lập cơ chế kiểm soát riêng. Giao dịch có yếu tố nhà đầu tư nước ngoài phải đáp ứng điều kiện tiếp cận thị trường và được cơ quan có thẩm quyền chấp thuận theo quy định.

Quyền sử dụng cũng luôn đi cùng trách nhiệm. Điều 33 yêu cầu người sử dụng phải đúng mục đích, vị trí, ranh giới, diện tích, độ sâu, độ cao và thời hạn; thực hiện đầy đủ nghĩa vụ tài chính; cung cấp thông tin; bảo vệ tài nguyên, môi trường; không cản trở hoạt động hợp pháp của tổ chức, cá nhân khác.

Một cơ chế mới khác là đấu giá quyền sử dụng khu vực biển. Theo Điều 27, Nhà nước lựa chọn tổ chức, cá nhân để giao hoặc cho thuê khu vực biển thông qua đấu giá theo phương thức trả giá lên. Quyền sử dụng chỉ được đưa ra đấu giá khi thuộc trường hợp giao hoặc cho thuê có thu tiền; đã xác định rõ vị trí, tọa độ, ranh giới, diện tích, mục đích, thời hạn, điều kiện sử dụng và nằm trong danh mục được cơ quan có thẩm quyền phê duyệt.

Đấu giá không được thiết kế như cuộc cạnh tranh đơn thuần về giá. Chủ thể tham gia phải có năng lực tài chính phù hợp; có khả năng thực hiện nghĩa vụ với Nhà nước và triển khai dự án; có năng lực, kinh nghiệm, kỹ thuật; đáp ứng yêu cầu về quốc phòng, an ninh, đối ngoại, chủ quyền và lợi ích quốc gia.

Theo Tờ trình, các điều kiện về năng lực và yêu cầu chuyên ngành phải được xem xét trước, sau đó mới thực hiện cạnh tranh về giá. Mục tiêu là lựa chọn được chủ thể có năng lực thực hiện và sử dụng khu vực biển hiệu quả, chứ không chỉ lựa chọn người trả giá cao nhất.

Kết quả đấu giá được phê duyệt là căn cứ để ban hành quyết định giao hoặc ký hợp đồng cho thuê. Tổ chức, cá nhân chỉ có quyền sử dụng sau khi được cơ quan có thẩm quyền giao hoặc cho thuê. Kết quả đấu giá không thay thế các thủ tục đầu tư, xây dựng, môi trường, quốc phòng, an ninh và thủ tục chuyên ngành.

Dự thảo cũng bổ sung sử dụng chung và sử dụng khu vực biển đa mục đích. Theo Điều 28, từ hai chủ thể trở lên có thể cùng sử dụng một phần hoặc toàn bộ khu vực biển trong cùng hoặc khác thời gian, nhưng phạm vi, quyền và nghĩa vụ của từng bên phải được xác định rõ; không chủ thể nào có quyền sử dụng độc quyền đối với toàn bộ khu vực dùng chung.

Điều 29 quy định sử dụng đa mục đích là trường hợp một tổ chức, cá nhân sử dụng khu vực được giao, cho thuê hoặc đăng ký cho từ hai mục đích trở lên, gồm một mục đích chính và một hoặc nhiều mục đích kết hợp. Hoạt động kết hợp không được làm thay đổi mục đích chính, không vượt quá sức chịu tải của hệ sinh thái và phải được cơ quan có thẩm quyền chấp thuận.

Dự thảo đồng thời quy định các trường hợp thu hồi quyền sử dụng. Theo Điều 38, việc thu hồi có thể được thực hiện vì quốc phòng, an ninh; lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng; thực hiện quy hoạch; không đưa khu vực biển vào sử dụng theo tiến độ; không hoàn thành nghĩa vụ tài chính; sử dụng sai mục đích, vượt phạm vi hoặc có hành vi vi phạm thuộc trường hợp luật định.

Việc thu hồi phải đúng căn cứ, thẩm quyền, phạm vi; bảo đảm công khai, minh bạch và quyền, lợi ích hợp pháp của tổ chức, cá nhân. Điều 39 quy định người đang sử dụng hợp pháp được xem xét bồi thường, hỗ trợ trong một số trường hợp, căn cứ thời hạn còn lại, mục đích sử dụng, tiền sử dụng biển và tài sản gắn liền tại thời điểm thu hồi.

Từ giao, cho thuê, đăng ký đến đấu giá, giao dịch và thu hồi, dự thảo đang thiết kế một chu trình pháp lý tương đối đầy đủ. Quyền được ghi nhận để tạo sự ổn định và huy động nguồn lực, nhưng mỗi quyền đều đi cùng điều kiện, nghĩa vụ và cơ chế kiểm soát.

Tạo động lực mới bằng tài chính xanh và quỹ không gian biển

Việc xác lập quyền rõ ràng mới tạo nền tảng pháp lý. Để các ngành kinh tế biển mới phát triển, dự thảo tiếp tục đề xuất một nhóm chính sách ưu đãi, hỗ trợ tại các Điều 40-47.

Điều 40 xác định việc ưu đãi phải công khai, minh bạch, đúng đối tượng, đúng mục đích, có thời hạn; có tiêu chí, sản phẩm, kết quả đầu ra và trách nhiệm giải trình. Các tiêu chí không chỉ gồm hiệu quả khai thác tài nguyên và giá trị gia tăng, mà còn có mức độ đổi mới công nghệ, chuyển đổi xanh, giảm phát thải, phục hồi hệ sinh thái, khả năng lan tỏa và đóng góp đối với cộng đồng ven biển, hải đảo.

Theo Điều 41, những lĩnh vực được xem xét ưu đãi, hỗ trợ gồm nuôi biển công nghệ cao, nuôi biển xa bờ; cảng xanh, logistics biển; năng lượng tái tạo, điện gió ngoài khơi; du lịch biển bền vững; bảo tồn, phục hồi hệ sinh thái; công trình hạ tầng thiết yếu; điều tra tài nguyên biển sâu; công nghệ đại dương, công nghệ sinh học biển; nghiên cứu, thử nghiệm, chuyển giao công nghệ và đào tạo nhân lực chuyên sâu.

Cách diễn đạt “được xem xét” cần được nhấn mạnh. Các dự án thuộc danh mục không mặc nhiên được hưởng ưu đãi. Chủ thể phải đáp ứng nguyên tắc, tiêu chí và điều kiện; mức, thời hạn, trình tự, thủ tục còn được quy định chi tiết theo khả năng cân đối nguồn lực và định hướng trong từng giai đoạn.

Điều 42 đề xuất các hình thức như miễn, giảm tiền sử dụng biển; ưu đãi về thuế theo quy định; ưu tiên tiếp cận hạ tầng dùng chung, dữ liệu và kết quả điều tra cơ bản; hỗ trợ tín dụng xanh, lãi suất, bảo lãnh tín dụng, bảo hiểm, tín chỉ các-bon, đào tạo và chuyển giao công nghệ.

Việc sử dụng ngân sách phải đúng nhiệm vụ chi, phân cấp ngân sách, tiêu chuẩn, định mức và nằm trong phạm vi dự toán được cấp có thẩm quyền quyết định; không hỗ trợ trùng lặp cùng một nội dung từ nhiều chương trình, đề án hoặc chính sách.

Điều 43 mở hướng phát triển tài chính biển xanh, gồm tín dụng biển xanh, trái phiếu biển xanh, quỹ đầu tư biển xanh và bảo hiểm rủi ro biển. Các dự án hấp thụ các-bon xanh, phục hồi rừng ngập mặn, cỏ biển, rạn san hô, giảm phát thải, xử lý ô nhiễm và chuyển đổi xanh chuỗi giá trị biển, nếu đáp ứng tiêu chí dự án xanh, có thể được xem xét tiếp cận những công cụ tài chính tương ứng.

Điều 44 đề xuất cơ chế thử nghiệm có kiểm soát đối với công nghệ biển, mô hình kinh tế mới, vật liệu, kết cấu, công trình trên biển, bản sao số đại dương, dữ liệu dự báo bằng trí tuệ nhân tạo và một số công cụ tài chính mới.

Mỗi thử nghiệm phải xác định rõ mục tiêu, phạm vi, thời hạn, địa điểm, đối tượng tham gia, giới hạn rủi ro và phương án xử lý khi kết thúc; đồng thời bảo đảm an toàn, môi trường, quốc phòng, an ninh và quyền lợi của các chủ thể liên quan.

Một khái niệm mới cần được giải thích rõ là “quỹ không gian biển”. Theo Điều 45, đây không phải quỹ tài chính, mà là những khu vực biển đã được điều tra, đánh giá, quan trắc, khảo sát; đã xác định ranh giới, mục đích ưu tiên và điều kiện khai thác, sử dụng.

Dự thảo định hướng ưu tiên tạo lập quỹ không gian biển phục vụ hạ tầng biển, logistics, năng lượng tái tạo, khu chức năng tập trung, công trình lưỡng dụng và dự án trọng điểm. Nhà nước công khai, cung cấp thông tin phù hợp về khu vực đã được chuẩn bị để hỗ trợ hoạt động nghiên cứu và chuẩn bị đầu tư.

Tuy nhiên, quỹ không gian biển không phải khu vực đã hoàn thành toàn bộ thủ tục để triển khai dự án. Nhà đầu tư vẫn phải đáp ứng các quy định về đầu tư, xây dựng, môi trường, hàng hải, thủy sản, năng lượng, quốc phòng, an ninh và pháp luật chuyên ngành.

Như vậy, dự thảo đang tiếp cận việc khơi thông nguồn lực theo hai hướng: xác lập rõ quyền sử dụng để tạo sự ổn định pháp lý; đồng thời sử dụng chính sách ưu đãi, tài chính xanh, công nghệ và dữ liệu để dẫn dắt đầu tư vào những lĩnh vực tạo giá trị mới. Nhưng mở rộng quyền và tạo thêm động lực đầu tư mới chỉ là một vế. Biển chỉ có thể tạo ra giá trị lâu dài nếu các hoạt động phát triển được đặt trong sức chịu tải của môi trường; ô nhiễm được kiểm soát từ nguồn; hệ sinh thái được bảo vệ và cộng đồng ven biển được tham gia, được bảo đảm quyền lợi chính đáng.

Tạp chí Nông nghiệp và Môi trường mời bạn đọc đón đọc Kỳ 3: “Phát triển kinh tế biển không đánh đổi môi trường và sinh kế”.